新華社北京8月25日電
中共中央辦公廳 國務(wù)院辦公廳關(guān)于推進(jìn)綠色低碳轉型加強全國碳市場(chǎng)建設的意見(jiàn)
(2025年5月24日)
碳市場(chǎng)是利用市場(chǎng)機制積極應對氣候變化、加快經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展全面綠色轉型的重要政策工具。目前，我國已建立重點(diǎn)排放單位履行強制減排責任的全國碳排放權交易市場(chǎng)和激勵社會(huì )自主減排的全國溫室氣體自愿減排交易市場(chǎng)。為推動(dòng)建設更加有效、更有活力、更具國際影響力的全國碳市場(chǎng)，經(jīng)黨中央、國務(wù)院同意，現提出如下意見(jiàn)。
一、總體要求
堅持以習近平新時(shí)代中國特色社會(huì )主義思想為指導，深入貫徹黨的二十大和二十屆二中、三中全會(huì )精神，全面貫徹習近平經(jīng)濟思想、習近平生態(tài)文明思想，堅持穩中求進(jìn)工作總基調，兼顧綠色低碳轉型和經(jīng)濟發(fā)展需要，堅持有效市場(chǎng)、有為政府，堅持碳市場(chǎng)作為控制溫室氣體排放政策工具的基本定位，加快建設全國統一的碳市場(chǎng)，有計劃分步驟擴大實(shí)施范圍、擴展參與主體，營(yíng)造更加公平公開(kāi)透明的市場(chǎng)環(huán)境，努力實(shí)現碳排放資源配置效率最優(yōu)化和效益最大化，推動(dòng)傳統產(chǎn)業(yè)深度轉型，培育發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力，激發(fā)全社會(huì )綠色低碳發(fā)展內生動(dòng)力，為積極穩妥推進(jìn)碳達峰碳中和、建設美麗中國提供重要支撐。
主要目標是：到2027年，全國碳排放權交易市場(chǎng)基本覆蓋工業(yè)領(lǐng)域主要排放行業(yè)，全國溫室氣體自愿減排交易市場(chǎng)實(shí)現重點(diǎn)領(lǐng)域全覆蓋。到2030年，基本建成以配額總量控制為基礎、免費和有償分配相結合的全國碳排放權交易市場(chǎng)，建成誠信透明、方法統一、參與廣泛、與國際接軌的全國溫室氣體自愿減排交易市場(chǎng)，形成減排效果明顯、規則體系健全、價(jià)格水平合理的碳定價(jià)機制。
二、加快建設全國碳排放權交易市場(chǎng)
(一)擴大全國碳排放權交易市場(chǎng)覆蓋范圍。根據行業(yè)發(fā)展狀況、降碳減污貢獻、數據質(zhì)量基礎、碳排放特征等，有序擴大覆蓋行業(yè)范圍和溫室氣體種類(lèi)。
(二)完善碳排放配額管理制度。建立預期明確、公開(kāi)透明的碳排放配額管理制度，保持政策穩定性和連續性。綜合考慮經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展、行業(yè)特點(diǎn)、低碳轉型成本等，明確市場(chǎng)中長(cháng)期碳排放配額控制目標。根據國家溫室氣體排放控制目標及碳排放雙控要求，處理好與能源安全、產(chǎn)業(yè)鏈供應鏈安全、民生保障的關(guān)系，科學(xué)設定配額總量，逐步由強度控制轉向總量控制。到2027年，對碳排放總量相對穩定的行業(yè)優(yōu)先實(shí)施配額總量控制。穩妥推行免費和有償相結合的碳排放配額分配方式，有序提高有償分配比例。建立配額儲備和市場(chǎng)調節機制，平衡市場(chǎng)供需，增強市場(chǎng)穩定性和流動(dòng)性。合理確定用核證自愿減排量抵銷(xiāo)碳排放配額清繳的比例。
(三)加強對碳排放權交易試點(diǎn)市場(chǎng)的指導和監督管理。統籌好全國碳排放權交易市場(chǎng)和有關(guān)地方試點(diǎn)開(kāi)展的碳市場(chǎng)?，F有碳排放權交易試點(diǎn)市場(chǎng)要按照有關(guān)要求規范建設運行，助力區域綠色低碳轉型。鼓勵碳排放權交易試點(diǎn)市場(chǎng)在擴大覆蓋范圍、完善市場(chǎng)調節機制、創(chuàng )新監管手段、健康有序發(fā)展碳金融等方面先行先試，為全國碳排放權交易市場(chǎng)建設探索經(jīng)驗。建立定期評估和退出機制，不再新建地方或區域碳排放權交易市場(chǎng)。
三、積極發(fā)展全國溫室氣體自愿減排交易市場(chǎng)
(四)加快自愿減排交易市場(chǎng)建設。建立科學(xué)完備的方法學(xué)體系，針對可持續發(fā)展效益顯著(zhù)、社會(huì )期待高、社會(huì )和生態(tài)效益兼具的重點(diǎn)領(lǐng)域加快方法學(xué)開(kāi)發(fā)，有效服務(wù)社會(huì )自主減排和生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現。強化自愿減排項目開(kāi)發(fā)、審定、實(shí)施及減排量核查等全鏈條管理。項目業(yè)主、審定與核查機構要恪守誠信原則，嚴格落實(shí)承諾事項，主動(dòng)接受社會(huì )監督。加強全國碳減排資源統籌管理，規范各類(lèi)自愿減排交易活動(dòng)。
(五)積極推動(dòng)核證自愿減排量應用。倡導推動(dòng)黨政機關(guān)、企業(yè)、社會(huì )團體等在綠色供應鏈管理、開(kāi)展大型活動(dòng)、履行社會(huì )責任、綠色低碳生活等方面，積極使用核證自愿減排量抵銷(xiāo)碳排放，各級黨政機關(guān)和國有企業(yè)要發(fā)揮表率作用。完善核證自愿減排量抵銷(xiāo)規則，提高國際認可度，積極服務(wù)有關(guān)行業(yè)企業(yè)國際履約和產(chǎn)品碳中和。
四、著(zhù)力提升碳市場(chǎng)活力
(六)豐富交易產(chǎn)品。穩慎推進(jìn)金融機構探索開(kāi)發(fā)與碳排放權和核證自愿減排量相關(guān)的綠色金融產(chǎn)品和服務(wù)，加大對溫室氣體減排的支持力度。建立完善碳質(zhì)押、碳回購等政策制度，規范開(kāi)展與碳排放權相關(guān)的金融活動(dòng)，拓展企業(yè)碳資產(chǎn)管理渠道。以全國碳市場(chǎng)為主體建立完善碳定價(jià)機制，充分利用全國碳市場(chǎng)的價(jià)格發(fā)現功能，為金融支持綠色低碳發(fā)展提供有效的價(jià)格信號。
(七)擴展交易主體。支持銀行等金融機構規范開(kāi)展碳質(zhì)押融資業(yè)務(wù)，穩妥推進(jìn)符合要求的金融機構在依法合規、風(fēng)險可控前提下參與全國碳市場(chǎng)交易，適時(shí)引入其他非履約主體。全國溫室氣體自愿減排交易市場(chǎng)逐步引入符合條件的自然人參與交易。
(八)加強市場(chǎng)交易監管。規范重大政策信息發(fā)布，完善市場(chǎng)交易風(fēng)險預防預警及處置程序，開(kāi)展全國碳市場(chǎng)價(jià)格跟蹤評估，推動(dòng)形成合理交易價(jià)格。加強交易行為監管，嚴厲打擊擾亂市場(chǎng)秩序、操縱市場(chǎng)等行為。建立重點(diǎn)排放單位履約風(fēng)險評估預警和管理制度，防范履約風(fēng)險。加強對碳金融活動(dòng)的監督管理，引導金融機構按照市場(chǎng)化、法治化原則做好金融服務(wù)，守住不發(fā)生系統性金融風(fēng)險的底線(xiàn)。
五、全面加強碳市場(chǎng)能力建設
(九)完善管理體制和支撐體系。建立健全與全國碳市場(chǎng)發(fā)展階段相適應、有利于加強統一監督管理、權責清晰、運行高效的管理體系。加強全國碳市場(chǎng)管理能力建設。推動(dòng)建設全鏈條、數字化、智能化的全國碳市場(chǎng)管理系統、注冊登記系統和交易系統，強化服務(wù)功能，保障數據安全。
(十)加強碳排放核算與報告管理。健全企業(yè)溫室氣體排放報告制度。結合全國碳市場(chǎng)建設，加快修訂重點(diǎn)行業(yè)企業(yè)溫室氣體核算與報告指南，條件成熟后轉化為國家標準。實(shí)施碳排放核算分類(lèi)管理，完善基于排放因子法的核算體系，探索開(kāi)展基于自動(dòng)監測的碳排放核算。加強碳排放關(guān)鍵計量器具配備、使用和管理，依法進(jìn)行檢定或校準，制定計量技術(shù)規范，開(kāi)展碳排放計量審查。實(shí)施重點(diǎn)排放單位關(guān)鍵參數月度存證。
(十一)嚴格規范碳排放核查。完善重點(diǎn)行業(yè)核查技術(shù)規范，明確核查要點(diǎn)和要求，規范核查流程。推動(dòng)審定核查機構嚴格遵循客觀(guān)獨立、誠實(shí)守信、公平公正、專(zhuān)業(yè)嚴謹的原則，對碳排放進(jìn)行全面核實(shí)查證，確保審定、核查結果的準確性和可信度。對碳排放報告持續保持高質(zhì)量的重點(diǎn)排放單位可結合實(shí)際簡(jiǎn)化核查。
(十二)加強碳排放數據質(zhì)量全過(guò)程監管。壓實(shí)重點(diǎn)排放單位履行碳排放核算與報告的主體責任，推動(dòng)企業(yè)建立健全碳排放數據質(zhì)量?jì)炔抗芾碇贫?。地方生態(tài)環(huán)境、市場(chǎng)監管部門(mén)會(huì )同有關(guān)部門(mén)加強碳排放數據日常監督管理，綜合運用大數據、區塊鏈、物聯(lián)網(wǎng)等技術(shù)，提升監管水平。加大違法違規行為查處力度，嚴厲打擊弄虛作假行為。
(十三)加強技術(shù)服務(wù)機構監管。對全國碳排放權交易市場(chǎng)核查機構實(shí)施認證機構資質(zhì)管理，明確準入條件、行為規范和退出機制。加強碳排放相關(guān)檢驗檢測機構管理，建立違規機構清出機制。積極培育咨詢(xún)服務(wù)、檢驗檢測、審定核查等技術(shù)服務(wù)業(yè)，定期開(kāi)展評估，促進(jìn)第三方技術(shù)服務(wù)市場(chǎng)健康發(fā)展，打造更多國際性專(zhuān)業(yè)服務(wù)機構。推動(dòng)技術(shù)服務(wù)機構加強行業(yè)自律管理。
(十四)完善信息披露制度。重點(diǎn)排放單位、注冊登記機構、交易機構、技術(shù)服務(wù)機構、金融機構等根據有關(guān)要求及時(shí)公開(kāi)排放、履約、交易、質(zhì)押等相關(guān)信息，接受社會(huì )監督。建立碳市場(chǎng)相關(guān)數據部門(mén)共享機制。依法加強重點(diǎn)排放單位、技術(shù)服務(wù)機構和金融機構信用監督管理。
六、加強組織實(shí)施保障
(十五)加強組織領(lǐng)導。在黨中央集中統一領(lǐng)導下，各地區各有關(guān)部門(mén)要結合實(shí)際抓好本意見(jiàn)貫徹落實(shí)。地方各級黨委和政府要加強組織領(lǐng)導，積極推進(jìn)綠色低碳轉型，強化對碳市場(chǎng)建設運行的政策支持，加強對重點(diǎn)排放單位的監督管理，扎實(shí)做好本地區重點(diǎn)排放單位配額發(fā)放、配額清繳、數據質(zhì)量管理等工作。生態(tài)環(huán)境部要加強碳市場(chǎng)建設統籌協(xié)調、組織實(shí)施和跟蹤評估，系統推進(jìn)任務(wù)落地落實(shí)。有關(guān)部門(mén)要根據職責分工，加強協(xié)調配合和監管指導，形成工作合力。重大事項及時(shí)按程序向黨中央、國務(wù)院請示報告。
(十六)強化政策法規支撐。研究完善相關(guān)法律法規，為碳市場(chǎng)建設提供法律支撐。開(kāi)展溫室氣體自愿減排交易管理相關(guān)立法研究。健全行政執法與刑事司法銜接長(cháng)效機制，依法開(kāi)展相關(guān)領(lǐng)域檢察公益訴訟，加大對碳市場(chǎng)違法犯罪行為的聯(lián)合打擊力度。完善裁判規則體系，依法支持行政機關(guān)履行碳市場(chǎng)行政監管職責。加強全國碳市場(chǎng)與綠電、綠證等市場(chǎng)化機制的政策協(xié)同、制度銜接。制定全國碳市場(chǎng)注冊登記和交易收費規則。完善全國碳市場(chǎng)資金清算機制，提高資金清算效率。降低碳市場(chǎng)制度性交易成本。
(十七)深化國際交流與合作。積極參與應對氣候變化《巴黎協(xié)定》相關(guān)碳市場(chǎng)機制規則制定，推動(dòng)全球綠色低碳公正轉型。加強國際磋商和對話(huà)交流。加強碳市場(chǎng)領(lǐng)域交流合作，推動(dòng)技術(shù)、方法、標準、數據國際互認。多渠道宣傳我國碳市場(chǎng)建設做法和經(jīng)驗。
