政府和社會(huì )資本合作（PPP）發(fā)展十余年來(lái)，各地運用PPP模式在交通運輸、市政工程、片區開(kāi)發(fā)、生態(tài)環(huán)保、水利建設等領(lǐng)域實(shí)施了一大批項目，持續改善公共服務(wù)供給，推動(dòng)基礎設施現代化，在穩增長(cháng)、調結構、惠民生等方面發(fā)揮了積極作用。為進(jìn)一步規范PPP存量項目建設和運營(yíng)，提升項目運行質(zhì)量和效益，持續提升公共服務(wù)供給水平，推動(dòng)經(jīng)濟社會(huì )平穩健康發(fā)展，財政部會(huì )同有關(guān)部門(mén)研究起草了《關(guān)于規范政府和社會(huì )資本合作存量項目建設和運營(yíng)的指導意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《指導意見(jiàn)》），報國務(wù)院同意后以國務(wù)院辦公廳名義轉發(fā)各地方、各部門(mén)貫徹實(shí)施。近日，財政部有關(guān)負責人就《指導意見(jiàn)》有關(guān)問(wèn)題回答了記者的提問(wèn)。
一、我國很多基礎設施和公共服務(wù)領(lǐng)域項目采用了PPP模式，各地存量項目建設和運營(yíng)狀況很受關(guān)注。請問(wèn)《指導意見(jiàn)》出臺的背景是什么？
當前階段，我國經(jīng)濟結構調整從增量擴能為主轉向調整存量、做優(yōu)增量并舉。加力支持PPP存量項目順暢建設、高效運營(yíng)，是盤(pán)活存量資源、以存量帶動(dòng)增量、為經(jīng)濟發(fā)展注入新動(dòng)力的必然要求。制訂《指導意見(jiàn)》并推動(dòng)公開(kāi)出臺，主要出于三方面考慮：
一是中央有要求。黨中央、國務(wù)院高度重視政府和社會(huì )資本合作工作。黨的二十屆三中全會(huì )審議通過(guò)的《中共中央關(guān)于進(jìn)一步全面深化改革、推進(jìn)中國式現代化的決定》指出，建立政府投資支持基礎性、公益性、長(cháng)遠性重大項目建設長(cháng)效機制，健全政府投資有效帶動(dòng)社會(huì )投資體制機制。中央經(jīng)濟工作會(huì )議要求，加強財政與金融的配合，以政府投資有效帶動(dòng)社會(huì )投資；統籌好做優(yōu)增量和盤(pán)活存量的關(guān)系，全面提高資源配置效率。出臺關(guān)于規范PPP存量項目建設和運營(yíng)的指導性文件，是貫徹落實(shí)黨中央和國務(wù)院決策部署的具體舉措。
二是民生有需要。各地運用PPP模式加快推進(jìn)基礎設施建設，擴大公共服務(wù)供給，建設了污水處理廠(chǎng)、垃圾發(fā)電廠(chǎng)、高速公路、地鐵線(xiàn)路、水利灌溉、城市供水等項目，著(zhù)力保障群眾生產(chǎn)生活，不斷提高人民生活品質(zhì)。出臺《指導意見(jiàn)》，有利于加力保障存量項目建設運營(yíng)，推動(dòng)提高公共服務(wù)供給質(zhì)效，進(jìn)一步服務(wù)保障和改善民生。
三是各方有期盼。財政部多次多批分赴項目現場(chǎng)調研，多次召開(kāi)省、市、縣三級多方座談會(huì )，已累計覆蓋東、中、西部PPP存量項目體量較大的省份，系統總結梳理基層實(shí)踐經(jīng)驗，密切跟蹤各地工作進(jìn)展，并將各地好的經(jīng)驗做法寫(xiě)入《指導意見(jiàn)》。政府方、金融機構、社會(huì )資本方均表示，希望公開(kāi)出臺一份管總的指導性文件，進(jìn)一步明確政策預期、回應各方關(guān)切，加力支持各方同題共答，齊心協(xié)力支持PPP存量項目順暢實(shí)施。
二、PPP存量項目量大面廣，我們也了解到，雖然各地項目具體情況千差萬(wàn)別，但遵循的工作原則是共性的。請問(wèn)《指導意見(jiàn)》作為國家層面的指導性文件，提出了哪些推進(jìn)PPP存量項目順暢運行的方向性要求？
按照PPP系統性改革要求，地方政府特別是省級政府要切實(shí)扛起主體責任，及時(shí)采取針對性措施，積極統籌各方資源，組織轄內各有關(guān)方面真抓實(shí)干，支持PPP存量項目穩健運行。具體可概括為“四個(gè)堅持”：
一是堅持系統推進(jìn)。PPP存量項目涉及多領(lǐng)域多主體，時(shí)間周期跨度較長(cháng)，建設運營(yíng)狀況與經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展高度相關(guān)?！吨笇б庖?jiàn)》要求地方政府堅持系統觀(guān)念，將PPP存量項目建設運營(yíng)納入當地經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展大局統籌推進(jìn)，統籌做好新上政府投資項目和PPP存量項目的銜接，進(jìn)一步提升經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展的系統性、協(xié)調性。
二是堅持分類(lèi)施策。相關(guān)部門(mén)和單位要在本級政府領(lǐng)導下，逐一研究項目實(shí)施階段、行業(yè)領(lǐng)域、回報機制等關(guān)鍵要素，具體項目具體分析，分類(lèi)施策、有序推進(jìn)。要綜合運用財政、信貸等資源和工具，多措并舉、精準發(fā)力，有效保障轄內PPP存量項目規范建設運營(yíng)。
三是堅持降本增效?！吨笇б庖?jiàn)》提出，鼓勵政府方、社會(huì )資本方、金融機構等參與方平等溝通、互惠讓利，科學(xué)調整項目實(shí)施內容、合作期限、融資利率、收益指標等要素，加強項目管理，降低運行成本，深挖運營(yíng)潛力，提升項目產(chǎn)出質(zhì)效，服務(wù)經(jīng)濟平穩運行。
四是堅持強化保障。要求項目各參與方秉持契約精神，依法履約，合力推進(jìn)項目實(shí)施。要求政府方、社會(huì )資本方及時(shí)足額繳納項目資本金，社會(huì )資本方保質(zhì)保量完工運營(yíng)，政府方按績(jì)效付費。要求金融機構按照市場(chǎng)化、法治化原則，客觀(guān)評估，積極支持在建項目合理融資。
三、我們注意到，大部分PPP存量項目已進(jìn)入運營(yíng)期，項目各參與方對這份指導性文件翹首以盼。請問(wèn)在支持已運營(yíng)項目平穩運行方面，《指導意見(jiàn)》提出了哪些要求？
目前，約七成PPP存量項目已經(jīng)進(jìn)入運營(yíng)期，其運營(yíng)情況直接關(guān)系公共服務(wù)供給質(zhì)量和效率。為支持已運營(yíng)項目平穩運行，讓人民群眾獲得感、幸福感、安全感更加充實(shí)、更有保障、更可持續，《指導意見(jiàn)》重點(diǎn)提出了如下要求：
一是要堅持按合同辦事。合同是針對具體項目管總、管長(cháng)久的根本依據，相關(guān)方責權利均在合同中明確。PPP存量項目均已簽訂合同，“有合同依合同”是存量項目順利實(shí)施的基礎和保障。
二是強調及時(shí)按效付費。要求地方政府將支出按規定納入預算管理，按績(jì)效評價(jià)結果及時(shí)付費，不得拖延竣工時(shí)間、延遲績(jì)效評價(jià)。經(jīng)認定涉及拖欠企業(yè)賬款的，應按照國家有關(guān)規定及時(shí)妥善解決。要求社會(huì )資本方按合同約定，提供符合相關(guān)質(zhì)量和標準要求的公共服務(wù)。
三是強調降本增效、節約優(yōu)先。要求各地結合實(shí)際，開(kāi)源節流。一方面，推動(dòng)項目瘦身健體，減少不必要的建設內容，節約后期運營(yíng)成本，并合理調整投資回報率、資金折現率等收益指標，適當延長(cháng)合作期限。另一方面，切實(shí)提高項目效益，要求社會(huì )資本方創(chuàng )新運營(yíng)模式、引入先進(jìn)技術(shù)、改進(jìn)管理手段，提高項目運營(yíng)專(zhuān)業(yè)化水平。
四是鼓勵金融機構優(yōu)化融資結構。2015至2018年是各地實(shí)施PPP項目的高峰期，也恰恰是融資利率比較高的時(shí)期。當前市場(chǎng)利率水平下，存量項目貸款存在合理降息、展期空間，宜秉持實(shí)事求是原則，鼓勵金融機構與社會(huì )資本方積極磋商，采取調整還款計劃、降息、展期、置換等方式，支持優(yōu)化項目融資結構。
五是要求加強項目運營(yíng)監管。行業(yè)主管部門(mén)落實(shí)監管責任，指導項目實(shí)施機構嚴格開(kāi)展績(jì)效監控和績(jì)效評價(jià)，加強結果應用并與政府付費掛鉤，激勵社會(huì )資本方提高公共服務(wù)產(chǎn)出質(zhì)效，適時(shí)開(kāi)展中期評估。對有收費的項目，既要加強收入管理，也要挖掘潛在價(jià)值。對可以收費但暫未收費的項目，可在充分論證后按程序實(shí)施，合理拓寬收入渠道。
六是要求規范做好項目移交。要求行業(yè)主管部門(mén)、項目實(shí)施機構對項目建設運營(yíng)情況進(jìn)行驗收。強調由項目實(shí)施機構及時(shí)接管，做好資產(chǎn)評估、登記入賬和后續管理工作，項目合作期滿(mǎn)后不再作為PPP存量項目管理。
四、對于仍處于建設期的PPP存量項目，《指導意見(jiàn)》提出了哪些方面要求？
對于已開(kāi)工并形成實(shí)物工作量的在建項目，重點(diǎn)是保障其順利建成完工，及時(shí)發(fā)揮前期投入效益。為此，《指導意見(jiàn)》提出針對性要求：
一是排好優(yōu)先順序。根據當地經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展需要、項目性質(zhì)和財力狀況，優(yōu)先實(shí)施具有一定收益的項目；其他項目按照輕重緩急合理排序，穩妥有序梯次推進(jìn)。對于直至2024年底前還沒(méi)有開(kāi)工的項目，原則上不再采取PPP存量項目模式實(shí)施；確有必要開(kāi)工的，可采取其他模式實(shí)施。
二是加快建設進(jìn)度。要進(jìn)一步論證項目建設內容、壓縮實(shí)施規模、優(yōu)化建設標準、調整配套內容，減少不必要的建設成本，原則上不得超出已核定概算總投資。對接近完工收尾的項目，要抓緊推進(jìn)建設、及時(shí)驗收決算、及早投入運營(yíng)。
三是保障融資需求。要求金融機構客觀(guān)評估，積極支持在建項目融資。對已簽訂貸款協(xié)議的項目依法履約，及時(shí)發(fā)放貸款；對未簽訂貸款協(xié)議的項目充分盡職調查，合理確定貸款規模、利率、期限、抵質(zhì)押品等信貸條件。同時(shí)，金融機構要優(yōu)化信貸審批流程，不得無(wú)故終止叫停，不得要求地方政府或相關(guān)部門(mén)出具承諾類(lèi)或證明類(lèi)文件。
五、如何理解《指導意見(jiàn)》提出的“綜合運用各類(lèi)資源和政策工具”？
PPP存量項目分為完全政府付費項目、可行性缺口補助項目、使用者付費項目三類(lèi)，其中完全政府付費項目和可行性缺口補助項目需政府補貼。推動(dòng)存量項目順暢運行，既需要因地制宜具體項目具體分析，也需要各地秉持系統觀(guān)念，統籌各方資金資源，多措并舉加力保障。
一是足額安排預算并嚴格執行。PPP存量項目中政府支出責任應納入預算管理，要按照預算管理程序，將政府承擔的項目建設成本和運營(yíng)補貼納入預算管理，嚴格執行支出計劃，不得挪用、擅自改變本應用于PPP存量項目支出的預算資金用途。
二是用好地方政府債券工具。對符合條件的在建項目，地方政府可統籌運用專(zhuān)項債券、一般債券等資金，用于PPP存量項目建設成本中的政府支出。對已建成運營(yíng)項目，地方政府可按要求安排使用相關(guān)地方政府專(zhuān)項債券資金，有序處理社會(huì )資本方墊付建設成本問(wèn)題，推動(dòng)PPP存量項目持續運營(yíng)。
三是整合相關(guān)資金資源渠道。在充分利用預算和債券工具的同時(shí)，地方政府要統籌運用中央轉移支付、地方自有資金，合理用于存量項目建設成本和運營(yíng)補貼。PPP存量項目涉及具體行業(yè)領(lǐng)域，行業(yè)主管部門(mén)要充分發(fā)揮作用、用好相關(guān)資金，有力保障各行業(yè)領(lǐng)域存量項目平穩實(shí)施。此外，《指導意見(jiàn)》還提出“將PPP存量項目納入今后相關(guān)增量政策中統籌考慮”等方面要求。
六、PPP存量項目涉及各參與方和利益群體，如何推動(dòng)《指導意見(jiàn)》更好落地實(shí)施？
PPP存量項目建設和運營(yíng)涉及多部門(mén)、多環(huán)節、多主體，需要地方政府發(fā)揮牽頭抓總作用，組織轄內相關(guān)部門(mén)、社會(huì )資本方、金融機構加強協(xié)同，形成政府統籌、部門(mén)協(xié)同、各司其職、齊抓共管的工作格局。
一是地方政府擔起主體責任。地方政府特別是省級政府落實(shí)主體責任、屬地責任，因地制宜建立完善績(jì)效評價(jià)、中期評估等管理制度，并組織做好實(shí)施。各地區采取切實(shí)措施規范項目建設運營(yíng)，保障各方合法權益。同時(shí)，做好政策宣傳解讀，及時(shí)回應有關(guān)方面關(guān)切。
二是行業(yè)主管部門(mén)落實(shí)監管責任。加強對項目單位指導、協(xié)調、監督，制定績(jì)效指標體系、行業(yè)技術(shù)標準、公共產(chǎn)品或服務(wù)技術(shù)規范，加強公用事業(yè)、公共服務(wù)質(zhì)量監管。做好建設用地規劃許可、環(huán)境影響評價(jià)、建筑工程開(kāi)工許可、項目投資變更審批等工作。加強對實(shí)施機構指導，規范中介機構行為。
三是財政部門(mén)加強預算和債務(wù)管理。按照預算管理程序，將政府承擔的項目建設成本和運營(yíng)補貼納入預算管理。強化地方政府債務(wù)管理，地方政府通過(guò)發(fā)行政府債券籌集建設資金的，舉債不得突破法定限額。
四是金融管理部門(mén)強化金融政策協(xié)調。加強對金融機構業(yè)務(wù)指導，支持引導金融機構依法合規開(kāi)展PPP存量項目信貸業(yè)務(wù)并合理優(yōu)化融資結構，積極支持保障PPP存量項目合理融資需求。
五是項目實(shí)施機構做好項目管理。做好竣工驗收、績(jì)效評價(jià)、信息共享、項目公司監管等工作，支持各參與方獲取信息，重大調整變更及時(shí)主動(dòng)告知相關(guān)方。對在建項目，結合竣工驗收或資產(chǎn)驗收，加強項目資產(chǎn)監督管理；對已運營(yíng)項目，加強資產(chǎn)登記、使用、處置、清查、產(chǎn)權保護等監督管理。
