水電氣熱等公用事業(yè)是社會(huì )生產(chǎn)生活的重要保障，與人民群眾切身利益密切相關(guān)。近年來(lái)，公用事業(yè)領(lǐng)域壟斷案件較為多發(fā)，損害了相關(guān)經(jīng)營(yíng)主體和人民群眾的合法權益。為了預防和制止公用事業(yè)領(lǐng)域壟斷行為，防止部分公用事業(yè)經(jīng)營(yíng)者利用壟斷優(yōu)勢向上下游競爭性環(huán)節延伸，也為了引導公用事業(yè)經(jīng)營(yíng)者加強反壟斷合規，維護市場(chǎng)公平競爭，保護消費者利益和社會(huì )公共利益，市場(chǎng)監管總局起草了《關(guān)于公用事業(yè)領(lǐng)域的反壟斷指南（征求意見(jiàn)稿）》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《指南》），于今年8月20日向社會(huì )公開(kāi)征求意見(jiàn)。該《指南》明確了公用事業(yè)領(lǐng)域反壟斷執法的基本原則，細化了壟斷行為的分析框架和考量要素，對《中華人民共和國反壟斷法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《反壟斷法》）規制的壟斷行為表現作出針對性規定，為反壟斷執法和經(jīng)營(yíng)者合規工作提供更為明確、清晰的指引。

一、《指南》構建了我國公用事業(yè)領(lǐng)域體系化的反壟斷監管制度

公用事業(yè)是為社會(huì )公眾生產(chǎn)生活提供必需的普遍性商品或者服務(wù)的行業(yè)，包括供水、供電、供氣、供熱、污水處理、垃圾處理、廣播電視、公共交通等。公用事業(yè)領(lǐng)域之所以容易出現壟斷行為，主要是由于公用事業(yè)存在自然壟斷環(huán)節以及較多的行業(yè)管制和市場(chǎng)準入限制，從而使公用事業(yè)經(jīng)營(yíng)者更容易獲得市場(chǎng)力量且相對缺乏競爭約束。在市場(chǎng)監管總局2024年發(fā)布的10起民生領(lǐng)域反壟斷執法專(zhuān)項行動(dòng)典型案例中，就包括了安徽9家瓶裝液化氣經(jīng)營(yíng)者壟斷協(xié)議案、海南昆侖港華燃氣公司濫用市場(chǎng)支配地位案、簡(jiǎn)陽(yáng)海天水務(wù)公司濫用市場(chǎng)支配地位案等3起公用事業(yè)領(lǐng)域壟斷案件?！吨改稀吩诳偨Y反壟斷執法實(shí)踐經(jīng)驗的基礎上，針對公用事業(yè)領(lǐng)域突出的壟斷問(wèn)題，通過(guò)共七章45條的規定，對公用事業(yè)領(lǐng)域壟斷協(xié)議、濫用市場(chǎng)支配地位的整體分析框架、具體行為表現和認定標準，以及經(jīng)營(yíng)者集中的分析框架和審查重點(diǎn)作出了細化規定，同時(shí)還規定了公平競爭審查、制止濫用行政權力排除、限制競爭行為、經(jīng)營(yíng)者法律責任等內容，形成我國公用事業(yè)領(lǐng)域事前事中事后全覆蓋的反壟斷制度規則體系，系統性地構建了我國公用事業(yè)領(lǐng)域反壟斷監管制度。

二、《指南》為公用事業(yè)經(jīng)營(yíng)者反壟斷合規工作提供了明確指引

反壟斷執法的最終目的并非懲罰，《指南》踐行“一分預防勝過(guò)十分救濟”的理念，充分發(fā)揮預防性監管作用，能夠引導公用事業(yè)經(jīng)營(yíng)者自覺(jué)遵守法律法規，實(shí)現自我規范與自我約束，最大程度地維護市場(chǎng)公平競爭?！吨改稀非逦U述了反壟斷執法機構對公用事業(yè)領(lǐng)域壟斷行為的認定思路。例如，對于壟斷協(xié)議行為，《指南》規定在通常情況下，首先認定相關(guān)行為是否屬于《反壟斷法》第十七條和第十八條第一款規定的情形，再分析經(jīng)營(yíng)者是否能夠證明上述行為符合《反壟斷法》第十八條第二款、第三款規定的不予禁止或者第二十條規定的豁免條件。對于濫用市場(chǎng)支配地位行為，《指南》規定在通常情況下，首先需要界定相關(guān)市場(chǎng)，認定公用事業(yè)經(jīng)營(yíng)者在相關(guān)市場(chǎng)是否具有市場(chǎng)支配地位，再結合公用事業(yè)經(jīng)營(yíng)者提出的正當理由以及相關(guān)行為是否排除、限制競爭，具體分析是否構成濫用市場(chǎng)支配地位行為。經(jīng)營(yíng)者可以按照《指南》的認定思路，對照自身行為檢視是否可能觸犯《反壟斷法》，是否存在相關(guān)法律風(fēng)險。如確實(shí)存在法律風(fēng)險，則應盡早采取措施予以糾正。從這一角度來(lái)看，《指南》有助于增進(jìn)公用事業(yè)經(jīng)營(yíng)者對《反壟斷法》的理解，促進(jìn)經(jīng)營(yíng)者接受公平競爭理念并合規經(jīng)營(yíng)，并可以為經(jīng)營(yíng)者反壟斷合規工作提供切實(shí)的操作指引。

三、《指南》結合公用事業(yè)領(lǐng)域特點(diǎn)對反壟斷監管重點(diǎn)問(wèn)題進(jìn)行了明確的制度回應

由于公用事業(yè)具有公共性、地域性、政策性等特點(diǎn)，其壟斷行為的類(lèi)型、表現和損害均呈現一定的特殊性?！吨改稀穼檬聵I(yè)領(lǐng)域壟斷行為的認定在原則適用反壟斷一般分析框架的基礎上，有針對性地作出了規定。例如，在相關(guān)市場(chǎng)界定問(wèn)題上，《指南》規定應遵循相關(guān)市場(chǎng)界定的基本依據和一般原則進(jìn)行替代性分析，同時(shí)結合公用事業(yè)領(lǐng)域存在自然壟斷環(huán)節和特許經(jīng)營(yíng)模式等特點(diǎn)根據個(gè)案具體分析，并專(zhuān)門(mén)規定在壟斷協(xié)議或濫用市場(chǎng)支配地位個(gè)案中，相關(guān)地域市場(chǎng)一般界定為公用事業(yè)經(jīng)營(yíng)者所依托的物理網(wǎng)絡(luò )或者其他關(guān)鍵基礎設施覆蓋范圍，在經(jīng)營(yíng)者集中個(gè)案中，考慮公用事業(yè)領(lǐng)域存在選擇特許經(jīng)營(yíng)者的競爭環(huán)節，相關(guān)地域市場(chǎng)界定可能不局限于公用事業(yè)經(jīng)營(yíng)者所依托的物理網(wǎng)絡(luò )或者其他關(guān)鍵基礎設施覆蓋范圍，還可以考慮選擇特許經(jīng)營(yíng)者的競爭范圍。再如，由于公用事業(yè)事關(guān)安全和社會(huì )公共利益，受到較多的行業(yè)管制，因此對于濫用市場(chǎng)支配地位中的“正當理由”抗辯，《指南》專(zhuān)門(mén)規定了各類(lèi)濫用市場(chǎng)支配地位行為的正當理由，以及一般不能認定為正當理由的情形。這些內容有助于提升反壟斷監管執法的科學(xué)性和專(zhuān)業(yè)性。

總之，公用事業(yè)領(lǐng)域反壟斷監管工作事關(guān)社會(huì )公共利益和人民群眾切身利益，事關(guān)民生福祉，《指南》進(jìn)一步落實(shí)黨的二十屆三中全會(huì )通過(guò)的《中共中央關(guān)于進(jìn)一步全面深化改革推進(jìn)中國式現代化的決定》提出的“強化反壟斷和反不正當競爭”的要求，充分體現了我國《反壟斷法》“保護市場(chǎng)公平競爭，維護消費者利益和社會(huì )公共利益”的立法目標，有助于創(chuàng )造更加公平、更有活力的市場(chǎng)環(huán)境，更好維護市場(chǎng)秩序、激發(fā)全社會(huì )內生動(dòng)力和創(chuàng )新活力，將在我國高水平社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟體制建設中發(fā)揮重要作用。

（作者系中國人民大學(xué)法學(xué)院教授、國務(wù)院反壟斷反不正當競爭委員會(huì )專(zhuān)家咨詢(xún)組成員 孟雁北）